全球南方：以主权换取自决权 | 国政学人
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全球南方：以主权换取自决权
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作者：Katherine M. Beall普林斯顿大学尼豪斯全球化与治理中心（Niehaus Center for Globalization and Governance）博士后研究员。研究重心是国际法和国际组织、世界秩序、主权和干预规范。
来源：Katherine M. Beall, “Trading Sovereignty for Self-Determination,” International Studies Review, Vol. 68, No. 1, 2024, pp.1-15, https://doi.org/10.1093/isq/sqad094
导读
对于全球南方国家而言，长期受到国际压力是对外关系中一个长期存在且影响深远的问题。这些国家经常受到强国的干涉，使他们在传统上一直主张最强烈的严格制度化和非干涉原则。因此，反击这些压力已成为其外交政策的重要组成部分。然而，物质匮乏与对外部支持的依赖使它们缺少制约压力和干涉的工具。在坚持非干涉原则几十年后，许多国家已经开始将广泛的干预权力委托给其区域性组织。人权问题是他们最常受到的国际压力的来源。为了遏制欧洲列强和美国的干涉，拉美国家逐渐放松对不受外部干涉的原则，通过授权并积极参区域性国际组织来捍卫主权和解决人权问题。一些学者认为授权本质上削弱了主权，而另有学者则认为授权是主权权威的典型表现。事实上，那些强调规范扩散或民主化的结论无法解释实际动态。为探讨拉美国家向区域性国际组织让渡部分主权的原因与影响，作者将自决的概念扩展至对国际规则的自决，比较了自决与主权的区别，并探讨了对国家适用自决概念的潜在反对意见。
主权、自决与国际规则
拉美国家选择通过 "严守" 主权来应对在人权事务上的国际声讨。拉丁美洲和全球南部的行动者都非常重视自决，但自决并不要求国家自治或排除国际干预。相反，捍卫主权的重要路径是参与国际规则的设计和实施，并通过国内政治进程确认这些规则。拉美各国最初坚守不干涉原则，反对授权美洲国家组织（the Organization of American States, OAS）解决人权问题，直至20 世纪 70 年代才开始愿意妥协。在促使拉美国家保护人权的因素中，物质激励尤其有效，因为这些国家高度依赖外援、投资和贸易。对这些国家而言，积极的人权参与可以吸引经济援助，并释放出稳定和有能力保护产权的信号。作者认为从强调不干涉原则到捍卫人权的转变，是为了通过将人权执法纳入OAS，以获得对人权执法的控制权和影响力。但这样的想法会招致出卖主权和区域霸权主义的质疑，因此，作者提出的解决方案是将自决的概念扩展为对国际规则的自决。
主权指国家的自主和专属权力，而自决则指行使主权做出有意义的决定并保留参与这些安排的能力，包括转让、分享或以其他方式改变主权。授权国际组织和接受国际规则是一个自愿、意志和自主决定的行为，属于国家行使主权，进行自决的范畴。作者指出有两个指标可以确定这种情况的程度。第一个指标是受国内承认，即通过国内决策过程做出并确认受规则约束的决定的程度。第二个指标是 "有意义的参与"，是指相对于其他国家而言，国家在多大程度上能够有效地参与其所遵守的国际规则的实施。当一个国家越接近这两个指标，就越能说明受国际规则约束的国家人民仍然受他们自己选择的法律的管辖。可是当规则的实施环境不利于国家有效影响决策时，有意义的参与就会受到损害。这包括物质上的不平等或不对称的相互依存，将严重限制弱国的发言权和讨价还价能力。
区域性组织下的自决
领导人集体应对强加规则的策略之一，是通过将权力下放给区域性组织，从而获得对规则及其实施的影响力，区域组织的设计、成员构成和内部规范为发言权和决策权创造了更公平、更平等的条件。通过这种方式，国家可以用国家自主和专属权力意义上的主权换取自决，以创建一套国家可以在国内确认的规则和国家可以有意义地影响规则实施的形式。这被看作是一种联盟政治或软平衡。
国家关心规则是否实施，但不一定关心由谁来执行规则。将权力下放给区域性组织，可以说服这些行为体接受区域性执行，因为执行规则既费钱又费时。此外，赋予区域性组织权力还可以有效地应对来自民间社会和非国家行为体的压力，因为它们希望消除关于自身正在招致“文明”的西方行为体干涉的批评。他们可能更倾向于有效的区域性机构，因为这些机构不太可能受到此类指责。这引向另一个问题，在有其他战略，如在全球国际组织内制定全球规范或规则、强调国家平等和平等参与或禁止干涉的情况下，为什么拉美国家要通过区域性组织保障主权呢？拉美领导人选择区域组织是因为路径依赖和对区域性组织效用的认识。具体来说，这一战略借鉴了既有的合作与团结模式，同时战略性地利用和复制区域问题解决的规范。区域性问题的解决准则在一定程度上是由因共同的外部压力而团结在一起的行动者从战略上构建的，这些行动者有共同的信念，认同一种战略能成功地应对这些压力，并认为一个国家发生的过事情可能会发生在同个区域其他国家身上。
人权的执行与 OAS
为了应对这些挑战，作者推导并评估了一系列可观察到的影响，这些影响确定了国家出于自决动机所应采取的不同行为。作者区分了支持人权准则并在国内尊重人权准则的国家领导人（人权支持者），如哥斯达黎加、委内瑞拉、哥伦比亚和牙买加等，与不支持人权的国家领导人（人权反对者），包括专制国家和践踏人权的国家。
人权支持者从与人权的积极接触中获得实质利益，因此，他们会广泛且相对一致地支持执法，尤其是针对其他国家侵犯人权的行为。他们认为反对者的动机是尽量减少执法的风险。相比之下，作者认为支持者和反对者都会对挑战其自决权的人权执法做出消极反应，并在不干涉方面做出妥协，以应对这些挑战。
作者提出了在国家面对强制执行挑战时可能出现的多个观察到的影响。首先，她强调了强制执行不仅会直接影响政策目标，还将引起人权支持者的反对和担忧，因为他们反对受制于权威的同时也担心执法努力会扩展到其他问题领域。其次，作者关注国家领导人在不干涉问题上做出妥协的时机。为了将OAS确立为其他执法形式的可接受替代品，国家需要满足外界对其适当性和有效性的期望。作者预计，拉美国家领导人只有在外部行为体强制执行人权后才会集体采取行动，在不干涉问题上妥协。最后，作者也强调国家与区域外人权执法的接触可能产生的影响。这将加强自决努力与区域执法总体偏好或对区域自治渴望的区分。作者认为，拉美领导人，尤其是人权支持者，可能不会简单地拒绝区域外执法，而是会积极参与并支持他们认为公平并允许公正参与的外部执法形式。在认为区域外执法有损自决的情况下，希望他们会倡导改革，而不是直接拒绝。
此外还有三个影响：在面临压力之前，人权支持者对干预性执法可能提供有限且不一致的支持；在面临压力之后，人权反对者倾向于与区域性执法机构合作，并将具有挑战性的权力下放；与区域外执法相比，领导人可能更早地在更具挑战性的情况下下放区域执法权，以限制外部权力的施加。表1概述了可观测影响。
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来源：Katherine M. Beall, “Trading Sovereignty for Self-Determination,” International Studies Review, Vol. 68, Issue 1, March 2024, p.7
评估可观测影响
1. 反对强制执行
1973年，阿连德政权在智利被推翻后，拉丁美洲的自决权面临了来自人权执法的双重挑战。这些挑战主要表现为美国和其他西方国家通过施加经济压力以及联合国的不成比例执法行动，这两者都消除了国内确认和有效参与执法决策的途径，引发了包括人权支持者在内的各国领导人的强烈反击。
西方国家，特别是美国，通过采取经济执法手段对侵犯人权的国家施加压力。从1974年开始，美国国会通过越来越严格的法律限制向侵犯人权的国家提供安全和经济援助。1975年，智利成为第一个在新法案下被切断安全援助的国家；1976年，美国首次以人权为由投票反对发展贷款，拒绝向智利提供贷款。1977年，卡特总统上任后，美国宣布将人权与对该区域的援助和贸易联系起来，通过对经济援助、贸易关系进行调整来强调人权问题。西欧各国政府也效仿此举，减少经济援助、投反对票阻止国际金融机构的贷款，并拒绝重新安排现有债务的偿还期。
这些新的强制执行政策对拉美自决构成了挑战，因为接受援助的国家实际上受到这些政策的制约，而却无法有效参与对这些政策的决策。这导致了西方政府在经济支持和贸易方面的控制加强，而拉美国家却缺乏决策权。尤其是在与美国的关系中，由于美国外交政策的不可预测性和对民主的破坏倾向，以及拉美国家拒绝受制于美国的传统利益，完全由美国政府掌控的执行形式变得不可取。
据中情局解密的备忘录显示，包括人权支持者在内的拉美领导人几乎一致反对这些政策。哥斯达黎加作为拉美和全球层面最重要和最一贯的人权支持者之一也反对这一计划。1978年，民主和尊重人权的牙买加代表明确指出，人权在贸易与合作协定中没有地位，并进一步强调了人权问题在国际关系中的边缘化。与此同时，拉丁美洲的自决权在联合国内部也受到挑战。由于不结盟国家和苏维埃国家采取的联合战略，拉丁美洲基本上是唯一一个可以通过联合国落实人权的区域。然而，他们在联合国内部被阻止有意义地参与决策，导致他们无法充分行使自己的自决权。
2. 在不干涉问题上妥协的时机
在自决面临挑战之前，尤其是1948年OAS宪章体现了不干涉优先于人权的原则。宪章包含了限制美国广泛的不干涉义务，但对人权只有宽泛的声明和原则性宣言。早期的区域人权制度化主要局限于不具约束力的宣言，包括1948年通过的《美洲关于人的权利和义务宣言》，但大多数国家投票反对将其变成具有约束力的条约，其中包括阿根廷、巴西、智利、哥斯达黎加和秘鲁的民主政府。在这一时期，主张建立多边干预机制以捍卫人权的乌拉圭提议的拉雷塔主义虽然得到了美国的支持，但遭到了大多数其他成员国的反对，包括哥斯达黎加和哥伦比亚等民主国家。
直到1960年，美洲人权委员会(Inter-American Commission on Human Rights, IACHR）成立，但最初并未被赋予干预权。其任务限定于培养人权意识和提出一般性建议，未允许其调查各国人权做法。该委员会要求法院采取临时措施以防止对个人造成不可挽回的伤害的权力在投票中遭到否决，包括巴西、哥斯达黎加和乌拉圭等民主国家的反对。
虽然拉美各国政府仍然对批准《人权公约》持保留态度，然而随着自决受到挑战，反对者开始合作。在1977年OAS大会上，人权成为中心议题，各国通过谴责侵犯人权的决议，呼吁允许IACHR进行实地调查。此时各国也开始接受美洲人权法院的扩大管辖权，强调了法院的临时措施权，增加了提供信息的要求，并同意在未经国家批准的情况下公布国家报告。拉美各国也通过了增加美洲人权委员会预算、支持实地考察的决议和同意处理来自委员会的个人申诉。
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图1：1975 年前后的拉丁美洲国家人权参与程度
来源：Katherine M. Beall, “Trading Sovereignty for Self-Determination,” International Studies Review, Vol. 68, Issue 1, March 2024, p.11
图1展示了各国开始单独参与区域执法活动的趋势。1975年后，各国开始广泛同意美洲人权委员会进行国内访问，并开始批准《美洲人权公约》（下称《人权公约》）。到1976年，只有两个国家批准了该公约，但在1977年和1978年，有11个新国家批准了该公约，其中8个是非民主国家。
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表2. 按条约和政体类型的批准增长
来源：Katherine M. Beall, “Trading Sovereignty for Self-Determination,” International Studies Review, Vol. 68, Issue 1, March 2024, p.10
表2比较了《人权公约》和《公民权利和政治权利国际公约任择议定书》的批准情况，这两份条约在内容和执行权力方面最具有直接可比性。从1975年开始，非民主国家政府开始批准《人权公约》，而绝大多数国家却不批准《任择议定书》。换句话说，最有可能受到执法挑战的国家开始愿意下放执法权，但仅限于区域一级。
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图2：民主转型与人权条约的批准
来源：Katherine M. Beall, “Trading Sovereignty for Self-Determination,” International Studies Review, Vol. 68, Issue 1, March 2024, p.11
图2则集中反映了1970年后实现民主化的国家的批准模式，显示了这些国家相对于《任择议定书》批准《非洲人权和人民权利宪章》（不包括扩大的法院管辖权）的时间。总体而言，与《任择议定书》相比，各国更倾向于做出策略性承诺，发出代价高昂的信号，并利用区域性执法锁定改革，批准《人权公约》的时间更早，条件更具挑战性。
3. 涉及参与区域外执法
自联合国成立以来，拉美领导人一直在确保将人权纳入《联合国宪章》和起草《世界人权宣言》方面发挥关键作用。尽管他们反对联合国利用经济压力来强制执行人权，但他们一直支持其他形式的区域外强制执行。
一个明显的例子是关于设立联合国人权事务高级专员的建议。这个建议展示了拉美领导人对区域外执法持开放态度，也是各国通过试图改革全球执法来维护自决权的实例。这一提议得到了拉丁美洲国家包括玻利维亚、哥伦比亚、萨尔瓦多、洪都拉斯、巴拿马、苏里南和委内瑞拉的广泛支持，它们于1977年共同提出了设立联合国人权事务高级专员职位的联大决议。
此外，尽管智利问题特设工作组一直备受批评，拉丁美洲国家仍然支持意大利在1978年提出的一项提案，旨在扩大特设工作组的使用范围，以调查任何联合国会员国的人权状况。这显示了拉美领导人在推动区域外执法问题上的积极参与和支持。
结论
总结全文，区域性组织在解决本区域内部问题的同时，悄无声息地提高了在全球决策中的发言权，并有效管理了本区域强势行为体的参与。作者认为，区域主义在全球南部的扩张可能是一种微妙的战略，旨在减轻国际社会等级制度的不良影响，并建立一个以尊重自决为基础的国际体系。随着国际秩序的变化，弱小国家有了新的外部合作选择，同时为公开竞争创造了新的空间。文章指出，抵制的出现可能是对许多最初被视为不合法的规则和机构的反应，这在新的国际格局中并不奇怪。
词汇积累
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授权
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支持者
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昂贵信号
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批准
译者：陈胜业，国政学人编译员，北京大学国际关系学院国际政治专业，主要感兴趣方向为政治理论、政治思想史、政治哲学，曾在国际胜任力培养专业委员会（ICDC）期刊上发表文章。
校对 | 戴璐璟 赵伶卓
审核 | 施榕
排版 | 赵弘宇
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